贾康谈房地产税：先行试点提供宝贵经验 用“最大公约化”解决问题

华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康

“最大公约化”将有效助推房地产税立法进程

中国式土地财政自其诞生就备受大众非议，相应地，中国式土地财政的研究也随着政府和政策出现起伏。

在贾康、刘微2012年发表的《“土地财政”论析——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制》一文中，表示政府依靠土地优化资源配置，把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题，但由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国土地财政呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离、基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。

在房地产税越来越被舆论关注的当下，其被一些人认为是可以取代土地财政的新手段。但贾康指出，广义上的土地财政不可能取消，需要一直持续下去，这其中就包含着房地产税。

房地产税被认为是比较理想的地方税税种。房地产对于居民住房而言属于生活条件存量，对于企业而言属于资本存量。房地产税是对有关社会再生产的存量征税，房地产价格被认为和公共服务的受益成正比，因此房地产税被认为是受益税，符合公平与效率相结合的要求。

贾康也曾对外表示，房地产税在中国实际上是“增税”，房地产税如果真的通过立法，首先会从一线城市开征，运用经济手段取代行政手段，也相当于高收入地区增加税收后，中央更有余地以转移支付等去支持低收入地区，这是税收结构和再分配通盘优化的问题。

早在2011年，上海和重庆分别启动房地产税征收试点。3年后，彼时的贾康指出，房产税改革方向已被最高决策层锁定，有可能在十三五期间实施。如今2019年即将过去，房地产税仍处于等待立法阶段，贾康认为房地产税其后受到了来自各方面的阻力，使得中央强调的加快立法不能如愿地表现出来。

“先行试点区域的试点效果不可谓不好，”贾康说道，“它们提供了非常值得肯定的本土经验。”他认为，与上海相比，重庆的推行步调相对更为激进，但亦提供了宝贵的经验——重庆在征收房产税时，为所涉家庭给出了一定的免征面积，以存量上涉及的独栋别墅为例，其免税面积为180平方米，在社会逐步接受之后，再收紧至130平米。“这对于未来的房地产税立法非常有启示，不能简单照搬美国不考虑扣除的经验，中国要更多考虑重庆经验。”贾康说道。

然而，与试点区域良好的推行效果相比，房地产税的立法却进入了瓶颈期。贾康表示，内部讨论议而不决，使基层感觉不到决心，“内部讨论的时候总是有人说这个地方要谨慎，那个地方要小心，总是一拖再拖”。

那么，何时才是下定决心的合适时机？贾康认为，在本届人大剩余的3年任期内，启动房地产税立法的时间表已明确宣布，但其过程还很难预测，“立法启动后一审、二审、三审是一定要走完的，在出现激烈争议的情况下不排除还要走到四审”。

“我的想法是首先争取本届人大兑现明确宣布的时间表。”贾康指出，为了房地产税立法推行的加快与顺利，在一审之后，首先应将内部讨论方案向全社会征求公开意见和建议；其次通过电视、广播等媒介，进行听证会直播，“应该就像过去个税做过的那样，汇集各派观点的代表人物，大家在全社会的注视下理性地发表自己的意见，特别是论据”。

将所有的观点与依据摆上台面，寻找出一个让社会最能认可的解决方案，在贾康看来是最有价值的——立法的过程不可能十全十美，也不能令所有人满意，需要寻找一个最大公约数，再进行动态优化。

这一被贾康称为“最大公约化”的过程被他视为走向共和的真谛，将充分表达意见的民主行为，与法治结合在一起，以“走向共和”的方式解决这一跟公共资源配置、公共生活健康可持续发展相关的重大问题。“如果18种税简单地少数服从多数，各来一遍公决，可能基本上都废掉了。光讲民主不行，光讲法制也不行，法制怎么形成白纸黑字的法律？少数人制定出来能很好解决问题吗？必须充分听取民意，凝聚理性共识的最大公约数。”贾康强调。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康接受中国网地产采访

住房双轨制、房地产税支撑房地产长效机制

2016年，中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，此后，与房地产相关的部门陆续出台了与之相配套的政策。

在经济增速逐步放缓的当下，“房住不炒”或让房企长期面临薄利或无利的状态，针对这个问题，贾康指出，在市场发挥正常作用的情况下，企业无利可图的情况基本不存在——房地产市场若有公平竞争的环境，必然会出现优胜劣汰，有出局有生存，那么就是有利可图的。

但房地产并非只存在市场一条轨道，贾康认为，市场轨之外还存在着一条由政府主导的保障轨道，其具体的供给形式就是公租房和共有产权房。贾康解释道：“这种供给并非按照市场规则做出简单定价，而是政府有意压低价位的产物，以出租或共有产权的方式，让社会成员中的低收阶层和‘收入夹心层’能够较顺利地住有所居。”

贾康强调，对房地产概念的认知不能片面，需要将商品房市场与政府保障房两条轨道的有效供给结合在一起，这样才有利于“住有所居”和“房住不炒”。

而对于实现政府保障轨供给的具体方式，贾康肯定了PPP模式的优势。作为PPP这一实现“政府与企业合作”路径的力推者，贾康认为PPP模式较为前沿，摆脱了过去仅仅依赖政府开发的单一模式，转变为在政府规划的指导下调动民间资本力量建设开发，还可以将一片区域“打包开发”。

对于政府来说，如何处理土地财政与住房建设间的平衡也是一个重要的问题，贾康认为，广义上的土地财政不会消失，土地的批租是在有地可批的情况下，以土地供给支撑不动产的开发。“可以探讨从当前的一次交足的制度变为年租制，在土地开发完成后每年收取地租而不是一次性收租，”贾康说道，“某些区域里可以试点这种收租形式，有利于使开发初始环节的很多压力得到缓解，虽然其适用性还未在中国得到证明，但可以作为一个探讨。”

贾康特别强调，长远看土地批租的收入对于政府来说远远不够，房地产税的出台就是为了使批租收入与税收收入达到机制性平衡互补。他将二者比喻为跷跷板的两端，并认为从长期看来房地产税更具有稳定性。“按照目前的物权法规定，土地使用权在没有特殊原因的情况下，只能展期与续期，而不能再收取一次批租费，在未来土地批完的时候，更能支撑地方政府收入的，将是房地产税。”贾康总结道。