没有约束力的全民公投：食之无味、弃之可惜的“民主鸡肋”？ ... ... ...

　　后花园新西兰房地产在线 11月30日，上个星期，相信所有合格在册的新西兰选民都收到了选举办公室寄来的橙色信封。很多人莫名惊诧：“难道大选提前了?”;也有人不屑一顾：“又是一堆废纸!”笔者真的很想知道，究竟有多少人会认认真真的打开信封、填好表格，赶在12月13日截止日前将其寄出，行使这最极致的民主权利——全民公投?

　　这次全民公投的议题是：你是否同意新西兰政府出售国有资产?公投的结果没有法律约束力，至多在道德上给现政府一点压力。然而，总理John Key、财长Bill English已经多次强调，无论公投结果如何，都不会改变既定的出售国有资产的计划——最后一家Genesis Energy预计明年上市。

　　你看，政府一早就定调了，难怪选民们要不漠不关心，要不云里雾里，不知所谓了。

　　公投结果几乎肯定不利 但“那又能怎么样?!”

　　尽管离公投结束还有好几周，但坊间的判断惊人的一致：公投的结果不会给国家党政府好果子吃。

　　差不多一个月前，著名的民意调查机构Horizon Poll公布了一项调查结果：69.3%的受访者对出售国有资产说“不”，而表态支持的只有30.7%。在被问到如果大部份人反对出售国有资产的话政府应该怎么做时，57.3%的人认为政府应该终止所有正在或尚待进行的国有资产出售案。国有资产出售方案的不得人心，可见一斑。

　　按照受访者上次大选的党派支持背景细分来看：

　　国家党的支持者中，62.9%支持出售国有资产，37.1%反对;

　　工党的支持者中，6.8%支持出售国有资产，93.2%反对;

　　绿党的支持者中，5.6%支持出售国有资产，94.4%反对;

　　优先党的支持者中，7.3%支持出售国有资产，92.7%反对;

　　行动党的支持者中，73.5%支持出售国有资产，26.5%反对;

　　保守党的支持者中，28.3%支持出售国有资产，71.7%反对;

　　毛利党的支持者中，7.5%支持出售国有资产，92.5%反对;

　　Mana党的支持者中，4%支持出售国有资产，96%反对;

　　联合未来党的支持者中，45.2%支持出售国有资产，54.8%反对;

　　自称不支持任何政党，没有投票的人中间，26.5%支持出售国有资产，73.5%反对;

　　尚未得到选民资格的人中间，19.8%支持出售国有资产，80.2%反对。

　　虽然只是民意调查，但分析起来还是很有意思。在传统支持国家党政府的右翼选民中，支持这一政策的选民还是占多数，但也有不少人反对，而更右的保守党更是大部份反对;而在左翼选民，包括优先党、毛利党、Mana党等本土意识较强的选民中，反对的声音是压倒性的。最具意义的，则是那些声称不支持任何政党，或尚未得到选举资格的人，这些人最契合所谓“中间选民”的标签，他们中支持和反对的比例大约是2:8或3:7——这与民调显示的整体支持度一致。在真正的公投中，考虑到一些原本支持出售国有资产方案的选民可能会“不屑”参加，最终结果甚至会更不利国家党政府!

　　然而，虽说公投结果几乎已呼之欲出，而国家党政府开展至今的出售国有资产方案也难说顺利，但总理和财长仍是丝毫不为所动。据悉，目前离计划中50~70亿纽币的筹资目标仍有距离，最终能达到下限就不错了;而已经上市的大河电力、子午线能源和减持后的纽航在股票市场上的表现又非常一般，投资者已经有点郁闷了，但总理和财长表示，通过出售国有资产不仅让政府负债从740亿降为700亿左右，“数字虽然不是很大，但我们向国际评级机构显示了新西兰政府积极控制债务的决心，而那些国有公司也因此更具竞争力!”

　　总理和财长可以如此漠视全民公投的结果，首先当然是因为这种类型的公投毫无法律约束力。然而，如果当真是民意汹汹，执政基础受到威胁的话，恐怕没有人敢真的置之不理。John Key之所以在这个问题上如此“强硬”，首先，还是因为出售国有资产的“不可或缺”和“不可替代”。要减少财赤，又排除了“资本利得税”这一右翼选民很难接受的选项，出售国有资产几乎成了唯一可行的途径;其次，民意对出售国有资产的反对尚未构成对国家党政府一揽子政纲的整体冲击，国家党的支持率仍然占优，反对出售国有资产的选民原本就不可能支持国家党，国家党的政治对手尚未整合完成，这些因素都让国家党在这个问题上尚有“放手一搏”的政治资本。

　　公民发起的全民公投　在新西兰的20年

　　全民公投，可以称得上是最直接、最极致的民主方式。和普遍实施的“代议民主”制度不同，全民公投是让公民直接就被提议之事案表明赞成或否定，公民的直接看法超越了议会等代议民主机构。传统上来说，求诸全民公投的大多是关系国家前途命运和国计民生的重大问题：比如行将举行的苏格兰独立公投、此前的魁北克公投、核四公投、包括新西兰的MMP公投等。这些公投都是由政府或议会发起组织的，往往具有法律约束力，被认为是对“代议民主”制度缺陷的有效补充。

　　而另一种类型的全民公投则由公民或公民组织发起，在符合一定条件下依法必须展开。公投结果是咨询性的，仅给政府提供参考。

　　在新西兰，最早提出将公民发起的全民公投立法是在1993年的4月。颇具讽刺意义的是，当时提出议案的时任国家党政府海关部长，现任外长Murray McCully。专栏作家Philip Temple在英文先驱报撰文指出，国家党当时提出这一议案有政治考虑。首先，全民公投立法是国家党1990年大选时的政纲之一;其次，在1992年，新西兰人民公投决定改变选举制度，1993年大选捆绑公投，选民将在MMP和FPP选制中择一使用。其时，一些反对MMP制的国家党团体希望藉助提出另一种类型，由公民发起的全民公投来搅乱视线。 

　　事实上，早在1986年，选举改革专家委员会已经向大众推荐MMP作为新西兰的选制。但是，该委员会却不认为全民公投是确定MMP选制的最好方式。委员会认为，在现行有效的政治和宪法体制下，过多使用全民公投不仅不会带来更好的民主，反而会损害现有民主体系。

　　从民主准则来说，全民公投可能会使立法者产生懈怠，把一些可能得罪选民的问题扔给公民;也可能导致多数暴力，越过正常的民主程序损害少数人的合法权利。

　　1993年9月，时任司法部长Doug Graham在全民公决议案立法三读的时候称：“我们这个国家已经发展到可以让选民拥有最直接民主权利的阶段，但是这一类型的全民公决应当是不具法律约束力的，这可以给政府一个缓冲，让政府在一个有害的全民公决结果出现时可以保护公民权利自由不受侵害”。Doug Graham当时表示：“我认为政府拒绝接受全民公决结果的情况会是非常罕见的。”

　　司法部长的预见能力恐怕有点问题，事实和他开了一个大玩笑：从1993年至今20年间，最终被付诸进行的此类全民公投一共有四次，其议题有的的确重大敏感，有的则有点无厘头。四次的结果全部和提出公投案者所持的观点一致，而政府却都毫无例外“假装没看见”!如果用Doug Graham的标准，这些结果想必都是对社会“有害”的吧：

　　第一次：1995年12月，由新西兰职业消防员工会提出;是否应当减低消防员数量;21%投票率，87.8%选“不”;

　　第二次：1999年11月，由公民Margaret Robertson提出;是否应当将国会议席由120席减为99席;84.8%投票率，81.5%选“是”;

　　第三次：同样在1999年11月，由公民Norm Withers提出;是否应当司法改革，给予受害人更多关心和帮助;84.8%投票率，91.8%选“是”;

　　第四次：2009年7月，由公民Sheryl Savill提出;家长掌罚孩子是否属于刑事犯罪;56.09%投票率，87.4%选“不”。

　　不出意外的话，正在进行的第五次公投也难逃同样的命运——被政府抛弃。这些公投迄今已经花费了逾3500万纽币公帑，却连个响都没听见，难怪有人提出，如果不能立法让所有公投都有法律效力的话，这种投着玩，费力、花钱又不讨好的“政治花瓶”，真是不要也罢!